專家解讀｜全面完善行政執法程序 開啟網絡執法工作新篇章

在我國形成以《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》為核心的網絡空間治理體系基本建構之后，網信領域立法呈現縱深化發展，一系列配套制度相繼出臺。近日，國家互聯網信息辦公室公布《網信部門行政執法程序規定》（以下簡稱《規定》），這意味著我國網信領域不僅強調“有法可依”，而且還強調“依法行政”。該《規定》立足于網信部門在行政執法活動中面臨的實踐難題，全面系統地規定了行政執法程序的基本內容，囊括了管轄范圍、調查取證、行政處罰前的聽證機制、法制審核等基層網信執法人員所關注的重點事項，這對于實現依法管網治網意義深遠。

一、依法行政，營造清朗網絡空間

在步入網絡社會后，個人信息保護、關鍵信息基礎設施運行安全、人臉識別技術應用安全等新型社會治理問題橫亙在國家現代化治理面前，不僅對我國現行立法體系提出挑戰，同樣也對我國行政執法帶來新的考驗?！兑幎ā返闹贫ú⒉皇菫榱嘶貞W信部門執法難題所草草作出的“答卷”，而是結合國家和地方網信部門的執法經驗，有針對性地創新傳統行政執法模式，促成與網絡空間治理需求更加匹配的網信部門行政執法體系?！兑幎ā凡皇恰缎姓幜P法》等法律法規在網信領域的簡單重復，而是基于我國現行行政法體系而衍生出的創新性成果。

第一，行政執法監督制度保障行政執法的有序進行。《規定》第4條原則性地明確網信系統的行政執法監督制度，上級網信部門將對下級網信部門所實施的行政執法進行全方位監督。究其本質，乃是借由自上而下的監督框架促使地方網信部門能夠采取相同水平的執法依據和執法標準。

第二，行政執法隊伍建設成為網信部門的重點工作。《規定》明確了網信部門有必要強化執法隊伍和執法能力的建設。除了在人員培訓、考試考核、資格管理、持證上崗等層面進行隊伍建設之外，鑒于網信部門執法活動往往會收集大量的公民個人信息和企業數據，為了保障執法活動權威性，《規定》同樣明確網信部門執法人員需要履行保密義務，對于存在直接利害關系或者有其他關系可能影響公正執法的執法人員，應當依法回避。

第三，約談申辯與法制審核確保行政處罰公正可信。為了保障行政執法的公正性和透明性，《規定》明確網信部門在作出行政處罰決定前應當填寫行政處罰意見告知書，允許當事人進行陳述和申辯。同時，網信部門也可以根據具體情況和相關規定對當事人進行約談。最重要的是，《規定》還專門明確符合法定情形的應當在作出行政處罰決定之前進行法制審核，且初次從事法制審核人員還應當取得法律職業資格，以此確保行政處罰的可接受性和公正性。

二、管轄明確，高效保障網絡秩序

對于基層網絡執法機構而言，行政執法過程中最為棘手的問題是管轄權重疊。這既非法律缺位所致，亦非監管機構職責權限設置不明，而是網信領域的執法案件往往具有跨地區、跨行業的特征，這也導致不同地方的監管機構均有權也有義務對此類案件進行管轄。為解決這種管轄權交叉重疊的問題，《規定》在第二章“管轄和適用”系統地規定了管轄權爭議的解決方式，理清理順網信部門的管轄依據，有利于更高效地維系網絡空間秩序。

（一）以違法行為發生地為核心，明確地域管轄執法依據。針對網信領域違法行為所具有的跨地域特征，結合實際網信執法活動中行政相對人主營業地難追溯等現實難題，《規定》詳細列明了“違法行為發生地”的判斷標準，包括但不限于違法行為人相關服務許可地或備案地、主營業地、登記地、網站建立者、管理者、使用者所在地、網絡接入地、服務器所在地等。這里需要注意的是，對于違法企業而言，無法再以虛假的登記地、備案地等方式躲避行政處罰，網站建立者、管理者、使用者所在地乃至計算機終端設備所在地的網信部門均有權管轄。

（二）明確多種管轄權認定依據，解決管轄范圍交叉難題。在執法實踐中，地方網信部門之間有時存在管轄權重疊的問題，為了厘清管轄權爭議，《規定》明確由“最先立案”的網信部門管轄，簡單明了地劃定了管轄權重疊的爭議難題。同時，倘若兩個以上網信部門對管轄權存有爭議，經協商無法達成一致意見，報請共同的上一級網信部門指定管轄，如此一來，有效解決了網信部門之間反復協商所導致的行政效率低下等問題。當然，針對此種爭議，共同的上一級網信部門也可直接指定管轄。

（三）行刑銜接保障案件完善處置，資質處罰移送理順職權劃分。針對同一違法行為，對于涉及到非網信部門職權范圍的行政處罰事項，《規定》規定了這類事項的管轄權銜接和移送方式。一方面，對于屬于其他行政機關管轄的案件或者涉嫌犯罪的案件，網信部門需要及時移送至其他行政機關或司法機關，《規定》強調了在行刑銜接層面的證據材料移交等案件移送機制。另一方面，對于涉及降低資質等級、吊銷許可證件等行政處罰，網信部門則應當交由原許可、批準部門作出相應行政處罰決定。

三、調查分明，樹立權威網絡執法

在網信部門行政執法過程中，作為行政相對人的企業最為關注的就是調查取證職權的基本內容和邊界。部分企業可能出于擔心在調查取證過程中存在泄露自身商業秘密或企業核心數據資產的風險，故而缺乏協助執法的積極性和主動性。為此，《規定》在第三章第二節“調查取證”部分詳細列明了網信部門在調查取證過程中的具體要求，在保障行政執法程序公開透明的同時，確保網信部門能夠獲取全面詳實的證據材料，以便精準作出與案件事實相當的行政處罰決定。

（一）規范協助調查取證流程，高效收集違法證據。在協助執法層面，《規定》在“調查取證”部分的開頭直接明確了執法人員和執法程序的具體要求，同時還規定被調查對象和有關人員應當如實回答執法人員的合理詢問，協助和配合調查。這里需要說明的是，《規定》要求被調查對象和有關人員應當及時提供網絡運營者發布的信息、用戶發布的信息、日志信息等相關材料，但這些材料僅限于“依法應予保存”，而非對所有與案件相關的數據和信息均有義務提供。此外，《規定》還規定了在執法過程中確需有關機關或者其他行政區域網信部門協助調查取證的，應當出具協助調查函，列明需協助的具體事項、期限等內容，并限定協助執法的網信部門應當在收到協助調查函15個工作日內完成相關工作，確保各級網信部門之間的高效協作。

（二）細化電子證據取證規則，適應網信執法需求。在網信行政執法活動中，網信部門所要收集的證據類型除了書證、物證、視聽資料等傳統證據之外，還包括了電子數據這一新型證據類別?！兑幎ā分?ldquo;電子數據”的范圍囊括了存儲在計算機設備、移動通信設備、互聯網服務器等電子設備或存儲介質中的各類數據，其與“視聽資料”的區別在于后者主要以錄音資料和影像資料為限。當然，如果后者以數據形式存儲于電子介質中，則適用電子數據的規定。與其他證據相比，電子數據存在著滅失或事后難以取得的現實風險，為此，《規定》允許網信部門先行登記保存證據，但須經網信部門負責人批準，主要以計算機、服務器等電子存儲介質為主進行登記保存，以此確保所取得的電子數據符合法定的真實性、完整性和準確性要求。（作者：趙精武 北京航空航天大學法學院副教授）